Palestrante enfatiza o debate do reflexo do princípio autorizativo em
relação à política e gestão orçamentária e realizar a análise exata do caráter
autorizativo e impositivo do orçamento. Primeiramente se realizou uma
recapitulação das ferramentas legais de alocação dos recursos públicos: PPA,
instrumento de médio prazo, elaborado no primeiro ano do mandato presidencial e
entra em vigor no ano seguinte com duração de 4 anos; LDO, estabelecem os
gastos anuais determinando as prioridades do governo; e LOA.
Nesse sentido, interessante compreender o que a lei de responsabilidade
fiscal trouxe e enriqueceu a LDO. Até então a LDO funcionava seguindo
rigorosamente seguindo aqueles princípios do art. 65 e 67 da CF. Contudo, a LRF
em 2000 trouxe uma série de incrementos e de dispositivos para a LDO, entre
eles o acréscimo de metas fiscais, necessidade de se elaborar melhor um anexo
de registros fiscais na LDO e também passou a trazer como anexo instrumental o
de despesas obrigatórias que devem ser preservadas na oportunidade de
contingenciamento. Este é um dos aspectos que vem tornando o orçamento cada vez
mais rígido e engessado. Nessa discussão de se tornar o orçamento impositivo é
fundamental se ter a exata ideia do quão rígido e engessado é o orçamento
brasileiro.
Então, a partir da LRF e de uma série de outros atos decorrentes da
mesma, começou a dar ensejo a atos de disciplina fiscal e, consequentemente,
tivemos um engessamento do orçamento.
Neste ponto o palestrante apresentou o processo orçamentário de forma resumida
sob a ótica macro fiscal. O processo orçamentário tem diversos aspectos em que
se pode ser analisado. Para entender o processo de elaboração do orçamento
sobre a ótica macro fiscal é fundamental compreender às macroetapas, que não
necessariamente ocorrem de forma cronológica, havendo, por vezes, uma
sobreposição: definição do cenário macroeconômico e meta fiscal; projeção das
receitas; projeção das despesas obrigatórias; e teto para as despesas
discricionárias.
Assim podemos compreender a lógica orçamentária no Brasil. No primeiro
quadrimestre do ano é fundamental que se faça a definição do cenário
macroeconômico do próximo ano e que a partir dele se estabeleça a meta fiscal,
principal parâmetro de elaboração do orçamento para o ano seguinte. Em função
do nível de endividamento que se queira obter ao final se calcula o superávit
primário.
Definido o cenário, o segundo passo é projetar as receitas. Sob o ponto
de vista macrofiscal sempre se considera as despesas e receitas sob o aspecto
primário. Uma vez estabelecida a meta fiscal se parte do total das receitas
primárias para o próximo anos. A partir desse total se deduz o montante que vai
constituir o déficit primário. Desse saldo se tem um teto com o qual se vai
distribuir entre as despesas obrigatórias e as despesas discricionárias. Desta
forma, podemos compreender a problemática de liquidez orçamentária.
Despesas discricionárias são aquelas que dependem da conveniência, nelas
o gestor tem alguma flexibilidade no que diz respeito à oportunidade de sua
execução. Do outro lado têm-se as despesas obrigatórias em que se há uma
obrigação legal se realizar, nelas não há flexibilidade por parte do gestor.
Estes conceitos são muito utilizados em finanças públicas, mas representam
definições não são muito rigorosas, embora amplamente utilizadas na
contabilidade fiscal.
Para fins de aplicabilidade legal, importante retornar ao anexo da LDO,
pois com a LRF e com a instituição do contingenciamento foi necessário um
esclarecimento a respeito das fronteiras que separam os conceitos de despesas
discricionárias e obrigatórias do orçamento público. Todas se referem às
despesas primárias, a flexibilidade de cortar despesas e fazer o ajuste
orçamentário recai sobre as despesas discricionárias, enquanto que as despesas
obrigatórias, por força legal, não se consegue realizar tal ajuste.
Para ilustrar, o palestrante apresentou os seguintes exemplos de despesa
obrigatória: despesa de pessoal, o servidor público tem estabilidade e sua
remuneração tem caráter de despesa obrigatória; benefícios do INSS, são
obrigações constitucionais do governo federal; transferência dos fundos de
participação, são receitas orçamentárias que nem sequer pertencem à União;
sentenças judiciais. Como exemplos de despesas discricionárias temos o
investimento público de uma maneira geral, sobre o qual recai maior
flexibilidade.
Cada projeto de lei, cada política pública que o governo submete a
proposição e autorização gera essa discussão de flexibilidade orçamentária para
o gestor público. A prevalência de despesas obrigatórias sobre as
discricionárias geram o enrijecimento e engessamento do orçamento público, isto
é, ausência de flexibilidade. Nas discussões sobre fianças públicas está
polêmica é central.
Em seguida o palestrante apresentou um gráfico demonstrando em números a
rigidez orçamentária brasileira. Da despesa primaria, de um total que monta 1.4
trilhões de reais, a parcela discricionária corresponde a 20% apenas, há uma
pequena margem de manobra.
Considerando este plano de fundo, o palestrante passa à discussão do
orçamento impositivo. Em termos modernos, orçamento impositivo seria fazer
valer a vontade do parlamentar quando ele emenda o orçamento, que consiste em
moeda de troca política. O AMC foi um dos primeiros a incentivar a emendas
impositivas, ele tinha uma proposta mais dura que não foi adiante, pois
pretendia que a totalidade das emendas individuais fossem obrigatoriamente
liberadas pelo governo. Ao tempo se dizia ser necessário para tanto colocar
também toda a receita como impositiva. Hoje em dia, a LDO 2014 traz um dispositivo
que dá alguma imposição à execução das emendas individuais do orçamento.
Quanto ao orçamento autorizativo, interpreta-se o orçamento como uma
autorização para se gastar. Pode se gastar até o limite que foi aprovado. Para
ser conveniente é necessário grande quantidade de ajuste antes da aprovação.
Então, antes da LRF já se adotava a prática de limitação de empenho, que é o
contingenciamento, através de um decreto do Poder Executivo informava aos
Ministros as pretensões de gastos. Essa limitação já valia antes da LRF. Com a
LRF, seu art. 9º institucionalizou o contingenciamento, consagrando assim o
princípio autorizativo e o próprio mecanismo do contingenciamento. Portanto, a
LRF trouxe todo o arcabouço legal e fiscal.
Por outro lado, o orçamento impositivo está na execução do orçamento na
forma como é aprovado pelo Congresso Nacional. Na verdade, a racionalidade de
se ter um orçamento todo obrigatório traz a necessidade de se ter uma tarifação
obrigatória. Isto pois o orçamento é aquele instrumento que prevê a receita e
fixa a despesa. Um orçamento 100% impositivo não há, o mais positivo que
podemos identificar na atualidade é o orçamento dos EUA, que na verdade é
misto.
A LDO de 2015 não altera muito o atual sistema, constitui um modelo
híbrido. Esse mecanismo estabelecido está sendo discutido desde 2014, ele exige
a execução das emendas parlamentares individuais no limite de até 1,2% da
receita corrente líquida arrecadada no exercício financeiro anterior. Além
disso, há vinculação constitucional que estabelece que determinada parcela do
orçamento seja direcionada à serviços públicos de saúde. Uma característica
interessante é o dispositivo que determina o atendimento de forma igualitária
das emendas individuais, assim, se tenta caracterizar a intenção do parlamentar
de descaracterizar a emenda individual como objeto de barganha meramente, de
forma a blindar as emendas individuais e evitar a negociação do processo
executivo.
Outro dispositivo que reduz o poder administrativo é o acompanhamento no
momento em que se deve realizar a limitação. Na oportunidade de necessidade do
contingenciamento o montante previsto de emendas individuais poderá ser
reduzido. Trata-se de uma proposta do orçamento impositivo, mas analisando de
forma mais profunda verifica-se que o dispositivo é muito pouco impositivo,
pois do total das emendas parlamentares há uma limitação do montante de 1,2% da
receita e há ainda a possibilidade de se proceder a uma redução em caso de
contingenciamento.
Quanto aos aspectos da controladoria, o controle se dá com relatórios de
execução orçamentária e as contas prévias são objeto de pareceres.
E ainda, o modelo estabelece que a emenda individual muitas vezes valha
mais em si do que a sua execução. Isto, pois o parlamentar tem interesse em
agradar o seus eleitores, assim, se apresenta mais importante conseguir o
recurso do que realmente construir a obra social depois. Além disso, muitas das
emendas apresentam impedimento técnico: parlamentar coloca no orçamento para
construir escola, mas o município não tem nem terreno para tanto. Para esses
casos criou-se uma sistemática de se separar nos órgãos executores aquelas
emendas com impedimento daquelas sem impedimento, estas seguem outro rito para
tentar saneamento técnico.
Por fim, o palestrante apresentou os números de 2014, para termos uma
ideia de despesas orçamentárias que perfazem essa discussão de orçamento
impositivo. Pode-se perceber pelo contexto histórico que o parâmetro de 1,2%
foi estabelecido tendo em vista a proximidade desse valor com o total de
emendas individuais e com o valor das receitas recentes. O orçamento de 2014
está sendo aprovado e o contingenciamento revisto.
Essa discussão do orçamento impositivo trazida pelo palestrante teve o
intuito de nos apresentar os principais pontos que permeiam o debate. Há uma
série de assuntos de matéria orçamentária que a sociedade e a academia não
compreendem o significado claramente nem o que se está discutindo
essencialmente. O objetivo era trazer os principais pontos sobre o tema e a
magnitude dos números de forma a se compreender o panorama brasileiro.
Ao final da palestra foram elaboradas várias perguntas, dentre elas foi
levantada a questão legal em relação à alteração cálculo dos investimentos e
superávits primários, o que a não aprovação desta alteração no Congresso
Nacional vai repercutir na Presidência da República? O palestrante responde
que, sob o ponto de vista jurídico as contas serão aprovadas, havendo uma série
de repercussões dentro do Código Penal e no âmbito fiscal. Além disso, destaca
o palestrante que o Secretário de Orçamento e o Secretário do Tesouro na
oportunidade de contingenciamento a LDO prevê a elaboração de relatório o qual
os dois assinam e encaminham à Presidência apontando os fatores para o
contingenciamento. A responsabilização permeia este complexo processo
burocrático e um grande desgaste político. O palestrante frisa que sob o ponto
de vista econômico as consequências já estão ocorrendo.
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