Lucieni é Auditora Federal de Controle Externo do TCU, professora de
Gestão Fiscal e Presidente da ANTC – Associação Nacional dos Auditores de
Controle Externo dos Tribunais de Contas do Brasil. Aborda em sua palestra
aspectos gerais da gestão fiscal e da Lei Complementar 141/2012 que versa sobre
a Lei de Finanças da Saúde.
Primeiramente a palestrante faz considerações gerais sobre a Lei
Complementar 141/2012, informando que participou da criação de tal lei. E
ressaltando a importância da gestão e a necessidade de profissionais
qualificados para realizar tal gestão. Afirma que tomou essa lei como exemplo
para mostrar como os aspectos da gestão estão em uma lei e como pode se dar a
atuação nesse setor. Informou ainda que escolheu tal Lei por tratar se de uma
lei recente que fala sobre uma única política pública. Buscando mostrar
como isso impacta na gestão fiscal (fazendo conexões com a Lei de
Responsabilidade Fiscal) e consequentemente na gestão pública.
A Lei Complementar 141/2012 é uma norma geral de regulamentação, uma Lei
feita pelo Congresso Nacional para regulamentar a Emenda 29/2000 que deu uma
redação ao artigo 198 da CF 88. Lá é imposto um mínimo que deve ser aplicado
anualmente em serviços públicos de saúde. Não só os Estados e Municípios, mas
também a União devem aplicar percentuais especificados em serviços de saúde.
Como a área de saúde é muito politizada, nessa redação eles colocaram que
deveriam existir regras de fiscalização, avaliação (que ganha um status
constitucional) e controle da política pública de saúde deve ser fixada por uma
lei complementar por exigência constitucional – ou seja, não pode ser fixado
por leis ordinárias. Além disso, os Estados e Municípios devem seguir o
estabelecido pela Lei Complementar. Esta norma deve ter norma deve ter regras
de controle, avaliação e fiscalização, além disso, deve possuir regras de
distribuição dos recursos e regras de financiamento.
Para aprovar a Lei Complementar 141/2012 de acordo com a palestrante
ocorreu uma luta, com muitas dificuldades, já que tal Lei definia o que era e o
que não era serviço público de saúde, o que causou muita polêmica (Ex: querem
incluir o saneamento básico, resíduos sólidos, gastos com pessoal etc). A Lei
estabelece apenas o mínimo que deve ser aplicado nessas áreas, não significa
que não se deve ou pode aplicar mais. Mas os gestores tem uma cultura de que se
estabelece o mínimo, e aquilo deve ser tomado como meta, aplica-se apenas
aquilo, consiste em um erro a se corrigir.
A Lei 141/2012 por ser uma norma de finanças públicas da saúde, tem um
“casamento” com a Lei de Responsabilidade Fiscal. É uma extensão da LRF. E por
isso faz várias referências à LC 101. Dessa forma, verifica-se a
necessidade de haver uma interação entre os gestores de forma que ele consiga
cumprir todas as normas vigentes. Em geral os órgãos não conversam entre si. E
os órgãos de controle é que devem fazer esse papel de mediador, pois se trata
de um órgão neutro no processo, deve tentar articular esses órgãos.
Então essa norma, 141/2012, estabelece normas gerais de apuração dos
mínimos constitucionais de saúde, fixa critérios de rateio do valor mínimo da
União vinculados à saúde e dos Estados também. Inaugura as normas gerais
de fiscalização, avaliação e controle dos orçamentos de saúde para os entes das
três esferas de governo. Fomenta a transparência e o controle social.
Acerca dos avanços institucionais,
Lucieni afirma que há a padronização do conceito de ações de serviços públicos
de saúde, tornando mais justa a aplicação da Emenda 29 na Federação.
Instrumentos para a melhoria da gestão da saúde e maior transparência e ações
de controle articuladas.
Sobre o financiamento da saúde, a palestrante afirma que há um
componente que é necessário entender de que União é uma coisa e Estados e
Municípios é outra. Estes últimos veem a União como um grande caixa e pensam em
o que fazer para conseguir mais dinheiro deste grande caixa. A luta que se
instalou em tornou dessa regularização por parte dos Estados e Munícipios era a
de encontrar formas de obter da União maiores valores, isso porque o que
vislumbravam nessa lei era uma Reforma Tributária.
O Sonho era aumentar o que a União deveria aplicar (os grupos
organizados queriam 10% da renda corrente bruta), a alternativa foi criar uma
extensão da CPMF sobre a forma de CSS, mas não conseguiu. Houve avanços. Como
resultados apresentaram: 7 bilhões do FUNDEB no SUS, Transparência e Controle
Social. É difícil aplicar essa regra nessa vasta extensão de Estados e
Municípios, que possuem capacidade para legislar e muita criatividade.
Sobre os fatores críticos para o mínimo da união, Lucieni ressalta que
para os Estados e Municípios é fácil estabelecer um mínimo da receita líquida
dos impostos para aplicar na saúde, pois se identifica o valor e este é
expressivo. Mas que para a União isso é um desafio já que a receita líquida de
impostos que ela possui é pequena, pois tal receita é repartida entre várias
áreas e até mesmo entre os Estados e Municípios, o que não dá uma base de
cálculo boa. Além disso, a União precisa realizar contribuições específicas
para a Seguridade Social que os Estados e Municípios não fazem. Então, isso
tudo dificulta a criação de uma metodologia de cálculo da União.
Ainda nesse sentido, a palestrante ressalta que a equipe queria manter o
cálculo baseado na despesa empenhada + Variação do PIB ao contrário do que
propunham os grupos organizados, de 10% da receita corrente bruta. Mas o
problema de se utilizar o PIB na metodologia de cálculo. O primeiro é que o PIB
não é uma receita. O segundo é que ele é divulgado apenas no mês de março,
sendo ajustado ao longo do exercício. Além disso, há um descompasso entre o PIB
e a realidade orçamentário fiscal do exercício de referência (aplicação do
mínimo federal). O PIB não reflete a arrecadação real do momento.
Sobre a alocação dos recursos federais a palestrante apresenta uma
tabela contida nos slides e explica o que foi apresentado. Afirma que o
desajuste fiscal é fruto de um problema na gestão.
Acerca dos aspectos operacionais da lei, Lucieni, sobre o papel da
coordenação do fundo de saúde, fala que a Constituição exige a aplicação dos
mínimos e dos recursos repassados em um fundo de saúde. Dessa forma, como os
recursos são colocados dentro de um fundo único, os Estados e Municípios
precisam ter uma forma de determinar quanto do recurso utilizado veio da União,
quanto veio dos Estados e quanto veio dos Municípios. Assim, verificam-se
problemas de gestão, relacionados à elaboração e execução do orçamento por
fonte de recursos. Assim, para que seja possível a realização desse orçamento
integrado, é necessário que haja ações coordenadas entre os diversos órgãos
envolvidos, tais como a Fazenda, o Ministério do Planejamento e o Ministério da
Saúde, de forma que estes colaborem entre si e realizem um planejamento da ação
por fonte na área da saúde.
Alguns desafios é lidar com a falta de recursos e com o conflito próprio
das finanças públicas. Dessa forma, a área de saúde tem que se
profissionalizar, tem que ocorrer a capacitação, faz-se necessária a existência
de gestores, economistas, pessoal da área de finanças, para ajudar na gestão.
Para que isso ocorra, é necessária a estruturação da carreira. Ocorre que em
muitos municípios a cada eleição muda todo o pessoal e não se dá continuidade
ao planejamento que está em vigor, é necessário mudar esta cultura, se não fica
impossível cumprir a LC 141. A metodologia de orçamento por fonte constitui
assim avanços para a transparência e para o controle na área da saúde.
A palestrante cita um dispositivo, o artigo 32, e diz que este determina
que o órgão central de contabilidade da União vai definir regras de registro contábil
relativas a despesas efetuadas em ações de serviço público da saúde que daria
as condições jurídicas da STN elaborar normas que obrigassem os Estados e
Municípios a praticarem o orçamento por fonte. Além disso, o artigo 36 fala
sobre a prestação de contas, a elaboração de um relatório que contenha o
montante e as fontes dos recursos aplicados em um determinado período. Assim
verifica-se a relevância da utilização e execução do orçamento por fonte.
Ainda sobre a segregação dos recursos por fonte, a palestrante afirma
que há o voto do Ministro Raimundo Carreiro (Acordao 5367/2012). O orçamento
por fonte é essencial para a gestão. Já existem na LRF fontes que utilizam esse
orçamento por fonte. A LC 131/2009 exige elementos mínimos para fazer a execução
orçamentária da despesa e o ultimo deles é a fonte do recurso. É possível dar
um maior grau de transparência na União porque existe o SIAFI que migra os
dados pro Portal da Transparência, inclusive dados por fonte de recursos. É
necessário ter sistemas eletrônicos para lidar com tantos dados e quanto menos
intervenção humana houver maior será a fidedignidade. Com isso busca-se
aumentar a eficiência, com a redução ou pelo menos manutenção dos custos.
Dessa forma, há a necessidade da interoperabilidade entre os sistemas,
que requer também a atuação do gestão. O gestor precisa atuar com a área
de negócios (saúde, finanças e controle) e com a TI.
O artigo 39 da LC 141 institui a obrigatoriedade da existência de um
sistema (SIOPS) que deve realizar a exportação dos dados, o cálculo automático
(que assim elimina as criatividades), com um módulo específico para o controle
externo. O Gestor declara e o Tribunal de Contas também vai declarar como
fizeram os cálculos. Caso haja alguma diferença, abre espaço para o Ministério
Público atuar e questionar a decisão do Tribunal de Contas na Justiça.
Sobre a padronização das fontes de recursos, a União tem uma
participação especial. O Estado que não tem uma rede pública (própria)
estruturada repassa para ONG, OSCIP, OS e Filantropia, e não se tem o controle,
não se sabe como está sendo aplicado. Dessa forma, o artigo 13 da LC 141
institui uma ação conjunta com o Banco do Brasil e com a Caixa, de forma a
implantar sistemas de controles e prestação de contas, os recursos repassados
seriam movimentados em contas específicas, onde seria identificada a destinação
e o credor. Essas ações promovem um ganho de planejamento, de gestão e ainda a
redução da corrupção.
Assim, no SIOPS, haveria a comunicação eletrônica entre os Tribunais de
Conta, o Gestor do sistema de auditoria do SUS e o MP. Haveria um ganho de
eficiência, já que evitaria a circulação de ofícios, circularia apenas as
informações pelos sistemas.
Outro avanço a ser ressaltado é a
existência de audiências públicas quadrimestrais, onde se apresenta o estado da
condução da política pública de saúde.
É importante fortalecer o Sistema Nacional de Auditoria do SUS e o
controle externo. Melhorar o serviço de saúde e combater a fraude e o
desperdício. Sobre os desafios, Lucieni afirma que a Constituição estabelece
que a entrega do mínimo de saúde é condicionante para a entrega do FPE e do
FPM. No artigo 26 os órgãos de saúde cobravam o bloqueio, mas isso é um fator
de grande polêmica – fruto da área da saúde que pensando na dívida institui
isso. Assim se instituiu regras para o bloqueio e desbloqueio do FPM e FPE, de
forma a não comprometer outras políticas. Ao invés de bloquear coloca no fundo
da saúde, proporcionando oportunidade para o gestor realizar aplicações na área
da saúde sem comprometer as demais políticas que dependem do FPE e do FPM.
Acerca dos Restos a pagar a palestrante afirma que o artigo 24 da LC 141
versa sobre eles. Ressalta ainda o erro, onde relata as despesas liquidadas e
pagas (onde não deveria ter colocado pagas, pois assim se exclui as liquidadas
e não pagas). Ressalta ainda que há um grande preconceito com os restos a
pagar. E que é importante para a responsabilização. Sem parcerias não há o
cumprimento da LRF
Por fim, fala de forma geral sobre alguns aspectos dos desafios, sobre
alguns sonhos de adotar modelos privados para fugir do mínimo de pessoal
estabelecido pela LRF. E assim, faz um alerta, sobre a receita corrente
líquida, 60% é para pessoal e os outros 40% para o resto. Retira-se o pessoal
dos 60%, abre-se margem para as outras coisas conseguirem orçamento e ao mesmo
tempo faz com que o pessoal da saúde tenha que concorrer com a dívida pública
no orçamento, a palestrante afirma que acredita que a dívida pública tem mais
peso e mais força, de forma que o pessoal fique em último plano. Deixa assim um
assunto para reflexão. CLIQUE AQUI para ver os slides da apresentação.
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