Veja como foi: Palestra do James Giacomoni no dia 15/09

O I Ciclo de seminários sobre Orçamento Público iniciou-se com a palestra do Professor James Giacomoni que debateu sobre a importância do Orçamento público. 

Primeiramente o palestrante discursou sobre a indagação do título da sua palestra. Relatou que era um título provocativo e difícil de responder. Segundo Giacomoni, a rigor, o orçamento não se constitui como uma disciplina, mas sim como um instrumento de trabalho ou um método que interessa às mais diversas áreas existentes. Dada a complexidade do assunto, é necessário escolher um enfoque para abordagem. Para explicar a escolha do tema, o Professor utilizou de vários autores, como Allen Schick, Key e Wildavsky, conforme pode ser verificado nos slides da palestra em anexo. Elaborar um orçamento público envolve lidar com demandas ou reivindicações e fazer a alocação dos recursos, ou seja, decidir o que é possível fazer, quais as reivindicações seriam passíveis de serem atendidas. De acordo com a palestrante, as reivindicações possuem um peso grande. E para facilitar a compreensão desse evento, ele utiliza uma metáfora de Victor Hugo, que diz: "O orçamento, enorme monstro, admirável peixão, em busca dele todos lançam o arpão". 

Com isso ele explica as grandes demandas oriundas de vários setores que são propostas ao orçamento. A sociedade como um todo, reivindica recursos do Orçamento Público nas mais diversas formas. O orçamento é reflexo dos interesses da população, e não o contrário. Dessa forma, a elaboração do orçamento consiste em fazer escolhas, tomar decisões. Considerando que os recursos são escassos/limitados, eis a dificuldade/complexidade do orçamento: ter formas para estabelecer o mérito dos fins, para identificar o benefício que seria possível alcançar com a alocação dos recursos.

O palestrante falou ainda que a questão motor do tema Orçamento por muito tempo foi o que levaria a decidir gastar tantas unidades de recursos em determinadas áreas ou ações,  em detrimento de outras. Até então não existe teoria que justifique essa indagação. É difícil encontrar modelos que respondam a este questionamento, quais os motivos para “gastar tanto em uma coisa e não em outra”. 

Em seguida o palestrante abordou o assunto relacionado ao Orçamento x Entitlements, onde afirma que estes são conceitos incompatíveis. Entitlements, segundo ele, é um termo de difícil tradução, é uma espécie de personagens intitulados por lei que estão autorizados a criar determinadas destinações para o orçamento – decide por lei quem/o que será beneficiário de tal recurso. Que não deixa de ser uma forma de perpetuação histórica, considerando que a destinação estabelecida, irá perdurar enquanto a lei estiver em vigor. Trata-se de uma despesa que passa a ser de execução obrigatória. A lei estabelece vínculos entre receitas e determinados tipos de despesas. Esse tipo de ação contribui para o aumento da rigidez do orçamento, a margem restante para alocação fica reduzida, o orçamento ideal deveria ser composto por maleabilidade/flexibilidade. A rigidez do orçamento é decorrente das vinculações entre parcelas da receita e determinadas receitas e pelas despesas de execução obrigatória.

Sendo assim, verifica-se que o orçamento é um produto de decisões tomadas agora, mas também de decisões tomadas ao longo do tempo, através das leis que se perpetuam. Orçamento é lidar com as dotações, pesar os méritos e tomar decisões. Sobre a vinculação entre parcelas da receita e determinadas despesas, Giacomoni falou sobre princípios relacionados a este conceito, como por exemplo, o da não afetação das receitas. Mas ressaltou que há diversas exceções que em partes acabam invalidando tais preceitos. Ainda sobre esse assunto, ele falou sobre as contribuições, que não consistem em um tributo, e que seja social ou de intervenção no domínio econômico só podem ser criadas mediante uma justificativa, um fim, algum vínculo com despesa. Dessa forma, ressalvou a dificuldade de descrever o princípio considerando as inúmeras exceções existentes. 

O palestrante explicou ainda, que algumas receitas não tem vínculo e que por isso vão para um fundo comum, e que outras receitas têm destinação específica em lei. O fato da destinação específica apresenta vantagens e desvantagens. Algumas das vantagens citadas na palestra foram: melhores condições de planejamento e ação, dado conhecimento acerca das dotações; e garantia da estabilidade do fluxo de recursos. Como desvantagem, foram apresentados: aumento da rigidez do orçamento (margem para alterar a disposição fica estrita); perpetuação da vinculação adotada, que pode não se aplicar adequadamente a outro contexto, mas permanece por estar contida em lei; e a obrigação que surge de gastar aquele valor determinado naquele tempo determinado. A palestra abordou ainda o assunto denominado Desvinculação das receitas da União (DRU) que consiste em um mecanismo aprovado por emenda constitucional que desfaz parte das vinculações. 

Ele torna sem efeito 20% das vinculações de impostos e contribuições. Este é um instrumento que comprova que existem mais leis de vinculações que o necessário. De 4 em 4 anos, aproximadamente, o governo deve renovar este mecanismo. Acerca das despesas, foi esclarecido que existem as despesas orçamentárias, divididas em Primárias e Discricionárias. As primárias são aquelas ligadas ao que faz funcionar a máquina do governo. As discricionárias são aquelas que o gestor do orçamento pode decidir sobre, usando o seu poder de discrição. Compõem o outro lado, as despesas financeiras, que são aquelas ligadas principalmente ao pagamento da dívida (juros+principal). 

Por fim, foi apresentada a metáfora do Iceberg, que ilustra o orçamento com um iceberg. Segunda esta metáfora, o orçamento, assim como o iceberg, possui uma base muito grande, formada pelas despesas que se tem pouca margem de alteração quando da formação de novo orçamento. São as chamadas despesas obrigatórias e ainda aquelas que não são obrigatórias, mas que constituem prioridade, como por exemplo, o custeio dos serviços públicos. Inclui ainda projetos em andamento. A parte visível do iceberg seria o incremento do orçamento, a incorporação de recursos novos, decorrentes de vários fatores, como por exemplo, o crescimento da economia. Considerando esta estrutura da base e dos incrementos, Giacomoni enfatizou a importância de boas avaliações de mérito, de bem avaliar e bem alocar os recursos do incremento. E volta a questão central, ainda não respondida de “Por que gastamos em uma determinada área e não em outra?”. 

Ao final da palestra, houve um momento aberto a discussões, onde o palestrante foi indagado sobre a questão das reivindicações populares, que foram expressivas esse ano, com as manifestações populares. Acerca desse tema ele foi questionado sobre a falha na transparência e comunicação com a população e ainda sobre os mecanismos de participação popular. Como resposta, Giacomoni disse que atualmente temos até alguns expressivos mecanismos de participação e de acompanhamento das ações governamentais. Mas afirmou que a comunicação, a transparência e o orçamento em si, são elementos de grande complexidade, dada a amplitude dos mecanismos de atuação do governo e das variadas formas que se dispõe. E há de se considerar também a falta de interesse por parte dos envolvidos em demonstrar. 

Acerca das manifestações, ele afirmou que devemos considerar a sobreposição de interesse. E ainda, que os políticos precisam ter a sensibilidade de entender o que incomoda grande parte da sociedade e agir nesse sentido, para melhor representar esses interesses. O orçamento é reflexo dos interesses da população, e não o contrário. Ressaltou ainda, que os problemas estão na raiz, o próprio sistema político, o sistema eleitoral, o sistema de representações, tudo isso ainda é falho e há inúmeras questões por trás disso. 

O orçamento não é o ponto de partida, ele é o reflexo, um resultado desta contradição entre sistemas e mecanismos institucionais. Ainda nesse momento de discussão o palestrante falou sobre a importância da participação do poder legislativo no orçamento. Destacando o papel central desta participação. Afirmando que o legislativo é importante, na medida em que ele aprova o orçamento. Disse ainda, que o orçamento é resultado, cada vez mais, de leis. Para ver os slides da palestra CLIQUE AQUI.