o 1º Ciclo de Seminários sobre Orçamento Público: Política e Planejamento acabou, mas o Blog continuará no ar!

O 1º Ciclo chegou ao fim. Agradecemos a todos pela presença, principalmente dos nossos ilustres palestrantes, às instituições colaboradoras e aos alunos e Professor de Orçamento Público, que tornaram tudo isso possível.

O nosso Blog continuará no ar! Vocês podem entrar a qualquer momento para verem os registros de todos os seminários, os Slides, as imagens, o Perfil de todos os palestrantes e outras funções.

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Veja como foi: Palestra do Marcelo Wilbert no dia 03/12

O professor Marcelo Wilbert que é professor adjunto do departamento de contabilidade da Universidade de Brasília iniciou sua palestra falando de previdência, e achou pertinente começar com uma breve contextualização, em relação ao que é a previdência principalmente no que tange ao regime geral. Os pontos principais são o tamanho do impacto no orçamento, a questão do déficit na previdência, quais são os critérios de exigibilidade, o reajuste dos benefícios, a dinâmica demográfica e a questão da informalidade no mercado de trabalho.

Quanto ao impacto do orçamento da previdência, os dados que o palestrante apresentou foram das despesas liquidadas, como forma de comparar a despesa liquidada para a função social que representou 23% do orçamento total que foi 1,9 trilhões de reais. O palestrante apresenta uma série de pagamentos e benefícios de 2000 a 2012, e antes de 2000 já era apresentado o déficit. Confrontando a arrecadação das contribuições previdenciárias com o pagamento de benefícios o total de arrecadação não paga o total de benefícios previdenciários. Existe outra discussão a respeito do saldo operacional que contemplaria as transferências da União e os recursos vinculados a seguridade social e aí não haveria déficit.

Quanto aos critérios de exigibilidade, um critério que chama atenção na realidade brasileira e a falta de definição de idade mínima para aposentadoria, há aposentadoria pelo tempo de serviço mas também pode se aposentar por tempo de contribuição. De acordo com dados de 2012 a idade média de aposentadoria das mulheres foi 52 anos e a dos homens foi 54, abaixo da idade mínima de aposentadoria por idade. O Brasil é exceção quando faz diferenciação entre homens e mulheres para aposentadoria e tem a possibilidade de reentrar no mercado de trabalho. Não existe critério de período de convivência na exigência de pensão em caso de morte de cônjuge e nem idade mínima para o recebimento de pensão.

Em 2012, 67% dos benefícios concedidos equivaliam ao valor de um salário-mínimo e de acordo com a Constituição não pode ser pago menos que isso, o que acontece é que o salário-mínimo tem sido reajustado acima da inflação então o pagamento de benefícios tem sofrido aumentos acima da inflação, sendo assim outra fonte de inflação.

Na transição demográfica é percebido o envelhecimento da população, uma maior porcentagem de pessoas idosas. O bônus demográfico é a aquele momento da história do país onde a maior parte da população está em idade ativa, que podem trabalhar pagar tributos, pagar contribuição previdenciária, e a tendência é mudar essa situação, o número de idosos é cada vez maior.

A questão da informalidade no mercado de trabalho é que esses índices têm caído, e para a previdência é melhor que esses índices reduzam ainda mais, o que resolve o problema em médio prazo. Outra argumentação é que mesmo no mercado informal de trabalho a justiça entende que essas pessoas tem direitos aos benefícios previdenciários.

O déficit da previdência já foi realidade desde a década de noventa e havia a probabilidade de piora dos números, em 1999 foi instituído o fator previdenciário. A ideia do fator é desestimular a aposentadoria por contribuição e deixar as pessoas no mercado contribuindo por mais tempo. A conclusão do estudo de acordo com as mudanças dos índices de sobrevida é que esses anos a mais que a pessoa vai viver significa que o maior impacto está na sobrevida das mulheres, com base nos benefícios recebidos em 2012. E o detalhe das estimativas que consideram expectativas de vida o interessante é utilizar a taxa de mortalidade que reflita a realidade daquela massa que está sendo estudada.

Foi feito um questionamento ao final da palestra, perguntaram-se quais são as expectativas para a previdência no Brasil, inclusive em relação ao envelhecimento da população, se a realidade será sustentável. O palestrante diz que isso deve ser sustentável, os indicadores têm sido trabalhos para as questões de teto, a contribuição dos inativos. A dificuldade está em se deixar chegar a beira da insustentabilidade, uma discussão é em relação a mudança no sistema de contribuição o que é muito difícil de ser realizado, ou a retirada do fator previdenciário, mas embora haja essa retirada o dinheiro terá que vir de algum lugar. Outro ponto discutido é que a gente vá caminhar para uma previdência pública obrigatória com um valor básico, e se tiver a necessidade de receber um valor maior deve-se fazer uma previdência privada. 

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Veja como foi: Palestra do Luiz Guilherme Henriques no dia 01/12

Palestrante enfatiza o debate do reflexo do princípio autorizativo em relação à política e gestão orçamentária e realizar a análise exata do caráter autorizativo e impositivo do orçamento. Primeiramente se realizou uma recapitulação das ferramentas legais de alocação dos recursos públicos: PPA, instrumento de médio prazo, elaborado no primeiro ano do mandato presidencial e entra em vigor no ano seguinte com duração de 4 anos; LDO, estabelecem os gastos anuais determinando as prioridades do governo; e LOA.

Nesse sentido, interessante compreender o que a lei de responsabilidade fiscal trouxe e enriqueceu a LDO. Até então a LDO funcionava seguindo rigorosamente seguindo aqueles princípios do art. 65 e 67 da CF. Contudo, a LRF em 2000 trouxe uma série de incrementos e de dispositivos para a LDO, entre eles o acréscimo de metas fiscais, necessidade de se elaborar melhor um anexo de registros fiscais na LDO e também passou a trazer como anexo instrumental o de despesas obrigatórias que devem ser preservadas na oportunidade de contingenciamento. Este é um dos aspectos que vem tornando o orçamento cada vez mais rígido e engessado. Nessa discussão de se tornar o orçamento impositivo é fundamental se ter a exata ideia do quão rígido e engessado é o orçamento brasileiro. 

Então, a partir da LRF e de uma série de outros atos decorrentes da mesma, começou a dar ensejo a atos de disciplina fiscal e, consequentemente, tivemos um engessamento do orçamento.

Neste ponto o palestrante apresentou o processo orçamentário de forma resumida sob a ótica macro fiscal. O processo orçamentário tem diversos aspectos em que se pode ser analisado. Para entender o processo de elaboração do orçamento sobre a ótica macro fiscal é fundamental compreender às macroetapas, que não necessariamente ocorrem de forma cronológica, havendo, por vezes, uma sobreposição: definição do cenário macroeconômico e meta fiscal; projeção das receitas; projeção das despesas obrigatórias; e teto para as despesas discricionárias.

Assim podemos compreender a lógica orçamentária no Brasil. No primeiro quadrimestre do ano é fundamental que se faça a definição do cenário macroeconômico do próximo ano e que a partir dele se estabeleça a meta fiscal, principal parâmetro de elaboração do orçamento para o ano seguinte. Em função do nível de endividamento que se queira obter ao final se calcula o superávit primário. 

Definido o cenário, o segundo passo é projetar as receitas. Sob o ponto de vista macrofiscal sempre se considera as despesas e receitas sob o aspecto primário. Uma vez estabelecida a meta fiscal se parte do total das receitas primárias para o próximo anos. A partir desse total se deduz o montante que vai constituir o déficit primário. Desse saldo se tem um teto com o qual se vai distribuir entre as despesas obrigatórias e as despesas discricionárias. Desta forma, podemos compreender a problemática de liquidez orçamentária.

Despesas discricionárias são aquelas que dependem da conveniência, nelas o gestor tem alguma flexibilidade no que diz respeito à oportunidade de sua execução. Do outro lado têm-se as despesas obrigatórias em que se há uma obrigação legal se realizar, nelas não há flexibilidade por parte do gestor. Estes conceitos são muito utilizados em finanças públicas, mas representam definições não são muito rigorosas, embora amplamente utilizadas na contabilidade fiscal. 

Para fins de aplicabilidade legal, importante retornar ao anexo da LDO, pois com a LRF e com a instituição do contingenciamento foi necessário um esclarecimento a respeito das fronteiras que separam os conceitos de despesas discricionárias e obrigatórias do orçamento público. Todas se referem às despesas primárias, a flexibilidade de cortar despesas e fazer o ajuste orçamentário recai sobre as despesas discricionárias, enquanto que as despesas obrigatórias, por força legal, não se consegue realizar tal ajuste. 

Para ilustrar, o palestrante apresentou os seguintes exemplos de despesa obrigatória: despesa de pessoal, o servidor público tem estabilidade e sua remuneração tem caráter de despesa obrigatória; benefícios do INSS, são obrigações constitucionais do governo federal; transferência dos fundos de participação, são receitas orçamentárias que nem sequer pertencem à União; sentenças judiciais. Como exemplos de despesas discricionárias temos o investimento público de uma maneira geral, sobre o qual recai maior flexibilidade. 

Cada projeto de lei, cada política pública que o governo submete a proposição e autorização gera essa discussão de flexibilidade orçamentária para o gestor público. A prevalência de despesas obrigatórias sobre as discricionárias geram o enrijecimento e engessamento do orçamento público, isto é, ausência de flexibilidade. Nas discussões sobre fianças públicas está polêmica é central.

Em seguida o palestrante apresentou um gráfico demonstrando em números a rigidez orçamentária brasileira. Da despesa primaria, de um total que monta 1.4 trilhões de reais, a parcela discricionária corresponde a 20% apenas, há uma pequena margem de manobra. 

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Considerando este plano de fundo, o palestrante passa à discussão do orçamento impositivo. Em termos modernos, orçamento impositivo seria fazer valer a vontade do parlamentar quando ele emenda o orçamento, que consiste em moeda de troca política. O AMC foi um dos primeiros a incentivar a emendas impositivas, ele tinha uma proposta mais dura que não foi adiante, pois pretendia que a totalidade das emendas individuais fossem obrigatoriamente liberadas pelo governo. Ao tempo se dizia ser necessário para tanto colocar também toda a receita como impositiva. Hoje em dia, a LDO 2014 traz um dispositivo que dá alguma imposição à execução das emendas individuais do orçamento. 

Quanto ao orçamento autorizativo, interpreta-se o orçamento como uma autorização para se gastar. Pode se gastar até o limite que foi aprovado. Para ser conveniente é necessário grande quantidade de ajuste antes da aprovação. Então, antes da LRF já se adotava a prática de limitação de empenho, que é o contingenciamento, através de um decreto do Poder Executivo informava aos Ministros as pretensões de gastos. Essa limitação já valia antes da LRF. Com a LRF, seu art. 9º institucionalizou o contingenciamento, consagrando assim o princípio autorizativo e o próprio mecanismo do contingenciamento. Portanto, a LRF trouxe todo o arcabouço legal e fiscal.

Por outro lado, o orçamento impositivo está na execução do orçamento na forma como é aprovado pelo Congresso Nacional. Na verdade, a racionalidade de se ter um orçamento todo obrigatório traz a necessidade de se ter uma tarifação obrigatória. Isto pois o orçamento é aquele instrumento que prevê a receita e fixa a despesa. Um orçamento 100% impositivo não há, o mais positivo que podemos identificar na atualidade é o orçamento dos EUA, que na verdade é misto.

A LDO de 2015 não altera muito o atual sistema, constitui um modelo híbrido. Esse mecanismo estabelecido está sendo discutido desde 2014, ele exige a execução das emendas parlamentares individuais no limite de até 1,2% da receita corrente líquida arrecadada no exercício financeiro anterior. Além disso, há vinculação constitucional que estabelece que determinada parcela do orçamento seja direcionada à serviços públicos de saúde. Uma característica interessante é o dispositivo que determina o atendimento de forma igualitária das emendas individuais, assim, se tenta caracterizar a intenção do parlamentar de descaracterizar a emenda individual como objeto de barganha meramente, de forma a blindar as emendas individuais e evitar a negociação do processo executivo.

Outro dispositivo que reduz o poder administrativo é o acompanhamento no momento em que se deve realizar a limitação. Na oportunidade de necessidade do contingenciamento o montante previsto de emendas individuais poderá ser reduzido. Trata-se de uma proposta do orçamento impositivo, mas analisando de forma mais profunda verifica-se que o dispositivo é muito pouco impositivo, pois do total das emendas parlamentares há uma limitação do montante de 1,2% da receita e há ainda a possibilidade de se proceder a uma redução em caso de contingenciamento. 

Quanto aos aspectos da controladoria, o controle se dá com relatórios de execução orçamentária e as contas prévias são objeto de pareceres. 

E ainda, o modelo estabelece que a emenda individual muitas vezes valha mais em si do que a sua execução. Isto, pois o parlamentar tem interesse em agradar o seus eleitores, assim, se apresenta mais importante conseguir o recurso do que realmente construir a obra social depois. Além disso, muitas das emendas apresentam impedimento técnico: parlamentar coloca no orçamento para construir escola, mas o município não tem nem terreno para tanto. Para esses casos criou-se uma sistemática de se separar nos órgãos executores aquelas emendas com impedimento daquelas sem impedimento, estas seguem outro rito para tentar saneamento técnico.

Por fim, o palestrante apresentou os números de 2014, para termos uma ideia de despesas orçamentárias que perfazem essa discussão de orçamento impositivo. Pode-se perceber pelo contexto histórico que o parâmetro de 1,2% foi estabelecido tendo em vista a proximidade desse valor com o total de emendas individuais e com o valor das receitas recentes. O orçamento de 2014 está sendo aprovado e o contingenciamento revisto. 

Essa discussão do orçamento impositivo trazida pelo palestrante teve o intuito de nos apresentar os principais pontos que permeiam o debate. Há uma série de assuntos de matéria orçamentária que a sociedade e a academia não compreendem o significado claramente nem o que se está discutindo essencialmente. O objetivo era trazer os principais pontos sobre o tema e a magnitude dos números de forma a se compreender o panorama brasileiro.

Ao final da palestra foram elaboradas várias perguntas, dentre elas foi levantada a questão legal em relação à alteração cálculo dos investimentos e superávits primários, o que a não aprovação desta alteração no Congresso Nacional vai repercutir na Presidência da República? O palestrante responde que, sob o ponto de vista jurídico as contas serão aprovadas, havendo uma série de repercussões dentro do Código Penal e no âmbito fiscal. Além disso, destaca o palestrante que o Secretário de Orçamento e o Secretário do Tesouro na oportunidade de contingenciamento a LDO prevê a elaboração de relatório o qual os dois assinam e encaminham à Presidência apontando os fatores para o contingenciamento. A responsabilização permeia este complexo processo burocrático e um grande desgaste político. O palestrante frisa que sob o ponto de vista econômico as consequências já estão ocorrendo.