O palestrante Ricardo Alberto Volpe, que é
consultor de orçamento e atua na Diretoria da Consultoria de Orçamento e
Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados, apresentou em sua palestra uma
discussão sobre o processo orçamentário brasileiro após a Constituição Federal
de 1988.
Ricardo fez uma breve apresentação acerca do
modelo orçamentário constitucional que trata dos princípios orçamentários e de
vedações, restabelece prerrogativas legislativas orçamentárias do Congresso
Nacional e as regras de apresentação de emendas, estabelece o rito especial de
apreciação das matérias orçamentárias por meio da Comissão Mista de Orçamento
(CMO) e estabelece as 3 leis orçamentárias- PPA, LDO e LOA, formando o ciclo
orçamentário que pode ser vista como uma inovação em relação ao resto do mundo.
No modelo
Constitucional o PPA está no nível estratégico, a LDO no nível tático e a LOA
no nível operacional. A LOA e a LDO tem vigência de um ano, sendo que a
duração entre elaboração e execução orçamentária da LDO é de 18 meses. Já o PPA
tem vigência de quatro anos e sua continuidade está no fato de que na mudança
de um governo para outro, o PPA deve ser executado durante o primeiro ano do
novo governo.
O ciclo orçamentário
ampliado apresenta 8 fases: a formulação do PPA; proposição de diretrizes
da alocação, metas e prioridades da administração; elaboração da proposta
orçamentária pelo poder Executivo; a apreciação e adequação do Plano e da LDO,
autorização; controle e avaliação da execução e julgamento das Contas pelo
poder Legislativo/TCU e execução dos orçamentos aprovados pelos Poderes.
Em seu conteúdo o
PPA apresenta: diretrizes, objetivos- que tem o intuito de resolver problemas e
aproveitar oportunidades, metas globais (avaliadas através de indicadores) e
metas físicas (avaliadas através dos investimentos), despesas de capital e
outras delas decorrentes, programas de duração continuada, regionalizadas.
A LDO serve como
orientação à elaboração do orçamento, delineando o montante das despesas que
cabe a cada um dos demais poderes, apresenta ainda a política de aplicação das
agências oficiais de fomento, traz também alterações na legislação tributária,
o que não é muito aplicado ao governo federal, além de estabelece metas e
prioridades que na atual conjuntura vem sendo vetadas pelo governo, uma vez que
o PAC tem sido a prioridade principal.
No que diz respeito
ao assunto de Pessoal a LDO apresenta a autorização para concessão ou aumento
de remuneração, criação de cargos, empregos e Funções ou alteração de estrutura
de carreira, a admissão ou contratação de pessoal, conteúdo esse que consta no
anexo 5 da LDO que é remetido para o orçamento.
O conteúdo das
diretrizes- LDO na Lei de Responsabilidade Fiscal orienta o orçamento,
apresentando as metas fiscais, os riscos fiscais que podem afetar as metas, as
exigências para a realização de transferência voluntária os critérios para
contingenciamento (limitação e empenho),o controle de custos e avaliação dos
resultados dos programas e a margem de expansão de despesa obrigatória.
Já a LOA apresenta o
Orçamento da seguridade social que contempla a saúde, previdência e assistência
social, o Orçamento fiscal e o Orçamento de investimento. A LOA mantém
compatibilidade com o PPA e a LDO, trazendo também o princípio da
exclusividade, onde não apresentará dispositivo estranho à previsão da receita
e à fixação da despesa, exceto a autorização para abertura de créditos
suplementares e a contratação de operações de crédito.
Após esse resumo,
Ricardo apresenta como está estabelecido o processo legislativo orçamentário no
Congresso Nacional. Quanto aos prazos e vigências o envio ao CN pelo
Presidente, o prazo para o PPA é até 31 de agosto e a devolução para Sanção é
até o final da sessão legislativa, 22 de dezembro. Já o prazo para a LDO é até
15 de abril e até o final do primeiro período da sessão legislativa, 17 de
julho é o prazo de devolução ao Executivo. Para a LOA o prazo é até 31 de
agosto e a devolução ao Executivo é até o final da sessão legislativa.
As competências da
CMO são dentre outras, examinar e emitir pareceres sobre: PPA, LDO, LOA e
créditos, planos e programas Nacionais, Regionais e Setoriais, Gestão fiscal-
metas e contingenciamentos. Sendo composta até o dia 31 de janeiro de 2015 por
46 membros titulares (34 deputados e 12 senadores) e após o dia 01 de fevereiro
é composta por 42 membros (31 deputados e 11 senadores).
O palestrante
continua a apresentação falando das emendas, que devem ser compatíveis com o
PPA e a LOA. As emendas indicam recursos necessários oriundos do cancelamento
de outra despesa, excetuando-se os recursos destinados à pessoal e encargos,
serviço da dívida e transferência tributárias constitucionais.
As relatorias da LOA
são compostas por 1 Relator da receita, 10 relatórios setoriais, 1 relator
geral, 1 relator das Obras e Serviços irregulares e 3 comitês.
No que tange as
experiências e expectativas, Ricardo fala que quanto ao orçamento - programa
tem se a integração dos instrumentos de planejamento, dificuldades de
implementação, apresentando muitos pontos de ruptura, baixo de desempenho
global e desgastes e distorções dos instrumentos, além da desvalorização
e indefinição do papel, tendendo a extinguir a obrigatoriedade legal do plano e
das diretrizes no caso da LOA.
Ricardo fala também
que no modelo orçamentário Constitucional o PPA não exerce seu papel
superordenador e que o último PPA apresenta uma realidade bem flexível. Na
experiência desse último PPA muitas coisas têm sido omitidas, nos PPAs
anteriores foi criado o Projeto de Grande Vulto, onde suas metas físicas
limitam a execução do orçamento, mas ultimamente tem se notado baixo
desempenho.
Na experiência da
LDO, na questão do contingenciamento Ricardo diz que poderia ser levado pra
definição do que é contingenciado ou não, abrindo assim a discussão também a
respeito da PEC do orçamento.
Na experiência da
LOA, tem se mostrado um ineficiente instrumento de previsão, havendo
insuficiência de recursos e de informações dos investimentos em andamento e dos
novos propostos, não reflete as escolhas seletivas, não sabe o custo, o que falta
fazer, o que já foi feito, não é planejado com a seriedade que precisa, não
fala quais as obras e o andamento, apresenta excessos de restos a pagar (PAC),
contingenciamentos sem transparência do impacto na programação e despesas
represadas no final do ano.
Quanto às experiências e tendências
do Congresso Nacional, Ricardo fala que as emendas deveriam ser baseadas em
indicadores como renda, IDH, para abarcar mais democraticamente as
necessidades, mas que há o novo modelo proposto pela Câmara, o orçamento
impositivo. Os principais pontos críticos apresentados são que o legislativo
tem que usar a função fiscalizadora e o orçamento atual é usado como
instrumento de barganha.
Ricardo sugeriu que
fossem visitados os seguintes sites:
· O orçamento Brasil da página da
câmara dos deputados,
· De olho nas emendas
Ao final da
apresentação foram feitas perguntas a respeito do tema, e uma das questões diz
respeito ao valor que é destinado a cada emenda parlamentar e o quanto isso
afeta o planejamento.
Para Ricardo há anos (desde 1997), o
Congresso já tem uma cota para fazer emendas, mas o principal problema
apresentado diz respeito à submissão do Congresso em relação ao jogo de
interesses que existe, há um desgaste político do poder Executivo em relação à
essas barganhas que são envolvidas no processo de destinação das emendas e como
forma de contornar essa realidade foi criada a Secretaria de Relações
Institucionais. Cada vez mais se defende o orçamento impositivo como forma de
diminuir as crises do momento causadas pelos conflitos de interesse, Ricardo
acrescenta que um dos pontos de discussão do orçamento impositivo é a aprovação
da PEC do orçamento. Para ele as emendas, sobretudo deveriam ter um critério
alocativo, baseado nas decisões de cada gestor, uma vez que estes sabem a
realidade e a necessidade do lugar que estão responsáveis.
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