O palestrante, que é auditor federal de controle externo do Tribunal de Contas da União
(TCU), iniciou sua palestra falando sobre o documento de prestação
de contas governamental (da Presidência da República), que consiste em um
documento sistêmico e estratégico sobre a atuação governamental, que ajuda a
entender mais sobre as políticas públicas, a administração pública e sobre o
orçamento. Marcelo diz ainda que a palestra dele não está baseada neste
documento, mas que ela ajudará a entender bastante sobre accountability. Sobre as referidas contas, é possível consultar no
site www.tcu.gov.br/contasdogoverno.
Acerca da capacidade de accountability do Estado Brasileiro, o palestrante falou que ainda
é muito baixa, afirmou que se entrarmos na página do Congresso Nacional, vamos
verificar que há nove contas de governo não julgadas pelo Congresso. É o único
documento que o Tribunal de contas não julga diretamente, apenas realiza um
parecer prévio que é entregue para julgamento do Congresso. Caso as contas do
Presidente em análise sejam julgadas irregulares, ele perde o seu mandato.
No Brasil existe esse déficit de julgamento pelo
parlamento das contas do Presidente. A democracia aqui é um processo de lenta
maturação e de ganhos lentos. O palestrante afirma ainda que a nossa capacidade
(do Brasil) de construir instituições sólidas ainda é fraca.
Sobre o tema da palestra, Marcelo iniciou a
explicação sobre valor público, citando a existência de um livro de Mark Moore
sobre como criar valor público, falando ainda do papel do agente público.
Acerca de valor ele explicou a diferença entre público e privado, onde valor no
setor privado pode ser medido através de lucro ou prejuízo, mas e no setor
público? Como criar valor público? Ele está no interesse público (leis e
regulamentos)? Nas demandas?
Marcelo afirmou ainda, que a questão de como
mensurar ou criar valor público é complexa. Como podemos criar valor publico?
Em que medida os processos governamentais garantem essa criação de valor
público?
A administração pública é uma ciência junto com o
governo que requer uma visão multidisciplinar extraordinária para quem quer
entender melhor o fenômeno da política. É necessária, dentre outras coisas, a
capacidade de um bom leitor e de um bom analista de políticas públicas de
analisar a criação de valor público. Esse agrupamento de visões ajuda a
entender melhor o fenômeno público. É necessário criar essa visão sistêmica e
holística baseada na multidisciplinaridade.
Sobre o Estado, o palestrante questionou o público
sobre que ente é esse, afirmando ainda que o Estado pode ser visto, para
simplificação, como uma empresa. Com o PIB brasileiro em 2013 percebemos que o
orçamento público foi de 2 trilhões, verifica-se que é muito grande e por isso
a gestão pública é de grande relevância. Pois ela que fornece os parâmetros, já
que é de grande complexidade, a identificação da qualidade do gasto, sua
classificação e mensuração.
Marcelo explicou os gráficos presentes nos slides,
ressaltando que o orçamento federal é 50% do PIB, 17% do total do orçamento é
para investimentos, que consiste em um percentual muito baixo. Afirmou ainda
que do orçamento emprenhado anualmente para investimento, 66,7 milhões foram
investidos e apenas 6% das despesas primárias foram investidos. E por isso ele
afirmou que o orçamento no Brasil pode ser chamado de uma peça de ficção. A
melhor performance de aproveitamento do orçamento foi a do Ministério da
Defesa.
O palestrante afirmou que o que está acontecendo no
sistema é: a incapacidade sistêmica no gerenciamento das politicas públicas
setoriais e a ausência de planejamento e orçamentação adequada que orientem as
despesas públicas.
Pode ser que não esteja sendo empenhado e não
liquidado as despesas e sim passando elas para o próximo exercício, gerando um
ciclo vicioso e restos a pagar. Verifica-se um
problema sistêmico, um problema de governança pública grave. Pois como será
possível planejar se não há um sistema eficiente de orçamentação? Isso consiste
em um fenômeno. Outro fenômeno é o aumento expressivo de restos a pagar por
ausência de um bom planejamento orçamentário, ressaltando ainda a existência de
decretos que interferem na existência destes restos a pagar. E tudo isso
impacta na existência dos superávits primários.
Outra questão que aparece é o crescimento do PIB em
um cenário que revela a falta de planejamento. Estamos correndo atrás de um
desenvolvimento sustentável. Questões ligadas ao planejamento, a boa
governança e a capacidade de acompanhamento orçamentário. Tudo isso relacionado
ao PIB, ao problema da balança comercial, da inflação, do crescimento da dívida
bruta e ao fato da carga tributária não diminuir. Relacionado a este último
fato, o palestrante afirma que o impacto social não permite a redução da carga
tributária, pois as demandas sociais não diminuem, apenas aumentam.
Sobre a gestão fiscal ele falou sobre a pedalada
fiscal, a ausência de credibilidade das contas públicas e sobre qual superávit
primário é perseguido pelo governo.
Sobre o resultado primário, Marcelo disse que
significa o quanto o governo pretende economizar para reduzir a dívida. É o
compromisso do governo em economizar. Nesse cálculo, descontam-se desse
compromisso, as despesas do PAC- despesas maiores – pois se trata de uma
despesa que gera um retorno maior. Nessa ótica, ainda há de se
considerar, outras receitas, receitas não recorrentes ou receitas
extraordinárias. As receitas não recorrentes e não usuais – que consiste, por
exemplo, em receitas de negociação de dívida ativa. Além disso, o Estado começa
a antecipar receitas, antecipa um serviço que vai prestar futuramente, por
exemplo, receitas de concessão ou quando alguém integraliza seus dividendos
para o governo de forma antecipada. E considerar também os restos a
pagar.
Essas são algumas operações atípicas, pedaladas ou
não recorrentes, conhecidas pelos analistas como maquiagem.
Outro fenômeno do orçamento é a renúncia de
receitas ou gasto tributário, que é quando o governo deixa de arrecadar um
tributo, chamada de renúncia fiscal, como por exemplo, o IPI zero. Consiste em
um fomento ou subsídio, para aumentar as receitas do setor – incentivo fiscal.
Há ainda as renúncias creditícias e financeiras. O problema com esse fenômeno é
que como o governo recolheu menos, o FPE e FPM que são despesas obrigatórias,
acabam recebendo menos, o repasse é menor.
Outro problema de orçamento que devemos ter em
mente é a questão da desigualdade regional, que está vinculada a três fatores,
hoje: acesso a inovação (ciência e tecnologia), educação de qualidade e oferta
de infraestrutura. Dessa forma, o orçamento deve fornecer condições para que
políticas públicas sejam desenvolvidas no sentido de redução da desigualdade
regional, se baseando nos três fatores citados.
Para as contas de governo desse ano, estão
desenvolvendo uma discussão sobre a governança pública – ou seja, a capacidade
do estado de fornecer políticas públicas e melhorar a qualidade do gasto
público. O Tribunal está realizando um diagnóstico sobre o que se tem que
fazer, realizando uma comparação entre o estado atual e o futuro esperado
(conforme quadro comparativo apresentado nos slides). Melhorando a governança,
melhora a possibilidade e a probabilidade de criar valor público.
E é nesse cenário, apresentado nos slides que se
insere o papel do controle, para a melhoria da governança e da criação de
políticas públicas. O controle é visto como aperfeiçoador dos sistemas estruturantes,
governo, orçamento e regulação, gestão e avaliação, para que possa viabilizar
um ciclo virtuoso de políticas públicas no Brasil.
Acerca da melhoria da governança pública, Marcelo
citou a existência de 3 produtos – apresentou o quadro referencial de boas
praticas de governança, disponibilizado nos slides. (Para melhor entendimento
da apresentação do slide, vale ressaltar que EFS significa entidade de
fiscalização superior). Afirma ainda que governança está relacionada a:
estratégia, governo aberto e transparente, instituições sólidas e processos
eficientes e eficazes.
Sobre o controle na Administração Indireta, o
palestrante apresentou um quadro com avaliação da governança das agências
reguladoras, afirmando que após 12 anos de existências das agências
reguladoras, de todas as agências, apenas uma tem planejamento estratégico
completo. O que em grande parte está relacionado à internalização
da análise de impacto regulatório, já que a maioria das agências não realiza
esta análise. Além desses fatores, o palestrante mostrou análises relacionadas
à vacância de dirigentes, à transparência e ao planejamento e ao índice de
maturidade de avaliação de programas governamentais, onde afirma que aqui
existem duas dificuldades, o primeiro é que não existe um modelo sistemático de
avaliação de programas no Brasil, outro é que existe uma alta rotatividade na
gestão dos processos, não há um histórico e nem avaliadores que ficam por um
prazo maior, renovação muito alta.
Acerca da gestão de risco na administração pública,
Marcelo ponderou que se esperava que na administração indireta essa gestão
fosse muito maior, já que se trata de entidades que lidam muitas vezes
diretamente com o mercado. A pesquisa apresentada pelo palestrante
mostrou que somente 5 das entidades analisadas tinham um modelo de gestão de
riscos. Marcelo afirmou ainda que esse modelo de gestão de riscos não é
aplicável à administração direta, pois neste tipo não há gestão de riscos.
Por fim o palestrante explicou o que se espera com
essa atuação do controle, na ótica da administração pública e na ótica do TCU.
A mensagem final proposta por Marcelo fala que o
controle do Brasil está deturpado, com uma visão mais de auxílio, focada no
processo e não com a visão voltada para resultado e entrega para a sociedade.
Que é necessário realizar esta mudança de foco.
E complementa com algumas indagações que devem ser
feitas relacionadas ao orçamento, controle e a geração de valor público, como,
por exemplo, foi feito de forma correta? Que ações devem-se adotar para mitigar
riscos? Trata-se de ações preventivas? Para que, Com que intenção, a que custo,
com que resultados, eu quero criar e autorizar o orçamento para as minhas
políticas públicas em um dado momento?
Finalizou, falando sobre a herança de Portugal
relacionada à cultura de processos – a qual precisa ser superada, focando na
avaliação de resultados e na accountability dos resultados. Faz-se necessário a
superação desses paradigmas, não se deixando de lado os legados institucionais
relevantes, é claro.
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