Veja como foi: Palestra do Carlos Alexandre Amorim Rocha no dia 29/09

Carlos Alexandre Amorim Rocha, consultor legislativo do Senado Federal, tratou em sua palestra o tema: Rateios do Fundo de participação dos Estados (FPE) e do Fundo de participação dos Municípios (FPM).

Iniciou a palestra falando sobre a importância dessas finanças para os Estados e Municípios, destacando a alta dependência que estes entes, principalmente os mais pobres, possuem desses fundos. Por isso, o palestrante ressalta que é importante entender como funciona esta dinâmica que está relacionada as três dimensões de poder do governo, legislativo, executivo e judiciário.

O artigo 159 da CF 88 apresenta todo o arcabouço constitucional que disciplina o FPE e o FPM.  Segundo este artigo, ao FPE destinam-se 21,5% da arrecadação de IR e IPI e ao FPM, 23,5% dos mesmos (IR e IPI).

O propósito destes fundos é promover o equilíbrio socioeconômico entre os entes subnacionais. A configuração do FPE, até recentemente, era composta por critérios fixos. Porém para cumprir tal objetivo esse processo deveria ser dinâmico e composto por critérios mais flexíveis. Dada esta incompatibilidade, o STF, declarou inconstitucionais os critérios desse Fundo. Com isso, o STF estabeleceu um prazo para a correção de tais critérios e do processo, sob o risco de cortar os recursos do FPE. Em 2013, redigiram matérias sobre o assunto, que, após correções, foram aprovadas através de um acordo mínimo. Propuseram que 2015 seria o ano de referência, que ainda seria regido pelas regras anteriores, mas que após esse ano, entraria em vigor o que havia sido aprovado e acordado em 2013.

Nessa matéria foram estabelecidas correções monetárias e indexações, para reduzir efeitos e casos em que estados ricos e populosos recebessem valores muito elevados. Além disso, a regra estabelecida para os critérios combina população e renda domiciliar per capita, além de versar sobre as correções e ajustes.

Os principais critérios utilizados no rateio são fornecidos por entidades como o IBGE. O palestrante ressaltou ainda, a crise que ocorreu no IBGE, quando houve ruídos na comunicação de dados. Carlos mostrou ainda que a regra de rateio dos fundos é extremamente lenta, que prevê a sua concretização para meados do século XXII. Como exemplo, ele afirma que, caso a economia esteja em um crescimento de aproximadamente 3%, apenas 0,73% cumpririam a nova regra estabelecida para os rateios em 2016. Mostra ainda que em 2100 -ele se mantém inferior a 50% do montante- conforme pode ser verificado nos gráficos dos slides.

Sobre o fundo de participação dos municípios, afirma que se trata de três fundos em um. Um chamado, interior, que se refere à parte voltada para os municípios interioranos, cuja composição é de 86,4%. Outro, o capital, voltado para capitais, compondo 10%. E por fim a chamada reserva que se destina a municípios interioranos muito populosos, servindo como uma espécie de complemento, cuja composição é de 3,6%.  

As novas regras em vigor estabelecem que os fundos devem mudar anualmente, conforme ocorram mudanças na população e na renda (PIB per capita).

            O critério de rateio é o da população e, no caso da reserva e das capitais, também do número de habitantes. Porém consiste em critérios com grau de distorção muito grande. Havia um pressuposto de que município pequeno é um município pobre, o que nem sempre condiz com a realidade.

            Diante da estratégia que os Estados poderiam utilizar de criação de municípios para recebimento de maiores quantias, estabeleceu-se uma regra em que,  no caso da criação de um município novo, não haveria modificação no rateio dos municípios de outros estados, apenas do estado onde ocorreu a criação. O TCU diante da impossibilidade de controlar e fiscalizar tais critérios resolveu congelar todos os rateios em nível estadual, pois os mesmos estavam provocando desigualdades e desvantagens entre os municípios e estados.

            Segundo o palestrante, o coeficiente por si só, não dita o valor. O que dita o valor é a participação desse coeficiente no somatório de todos os outros coeficientes.

O fato de perder um coeficiente, não significa que se perdeu dinheiro. Pois a perda ou o ganho depende do comportamento apresentado pelos outros municípios, movimento não é unidirecional.

Os critérios ainda são ineficientes no FPM Interior, pois se verificam muitas distorções. Por exemplo, há municípios pequenos que recebem muito mais que municípios grandes em termos per capita.

O padrão originalmente estabelecido pelos critérios o FPM criou uma estratégia onde Estados tiveram o insight de criar o máximo de pequenos municípios possíveis, de forma a dispor para si uma maior parcela de recursos.  Dessa forma, era necessário coibir essa ação estratégica dos municípios. Por isso, ainda em 1989, houve o congelamento do rateio no nível estadual. Posteriormente, houve a introdução, na própria Constituição, de restrições para a criação de município, como por exemplo, a necessidade de lei complementar para tal criação. Acontece que a lei complementar sobre esta pauta de criação de municípios até hoje não foi editada e votada.  Há o problema com a criação de municípios economicamente viáveis, pois os mesmos são altamente dependentes de recursos de demais níveis de governo.

Dessa forma, o TCU congelou tudo no nível estadual, devido ao crescimento populacional e à criação de municípios – onde um estado perdia e o outro ganhava (o estado que cresceu). Congelou tudo por não conseguir tratar desses assuntos separadamente.

O processo relacionado a estes fundos faz o cálculo dos coeficientes, a soma dos mesmos, e ainda realiza a introdução dos fatores de ajuste e a aplicação dos rateios.

            O palestrante afirma que há acomodação entre os prefeitos com os desequilíbrios observados, com o ajuste ocorrendo de uma forma através de mais recursos do Tesouro Nacional, e não através da discussão em cima de critérios melhores.  

Já nas considerações finais, o palestrante fala sobre os objetivos e motivos dos fundos, que deveria garantir uma elevada autonomia dos governos subnacionais e uma alta independência em relação à fatores políticos, mas que ainda é ineficiente em alguns casos, pois várias são as situações em que os Estados e Municípios recorrem a esfera federal para solicitar complementação para fechamento de suas contas.  

Falou ainda sobre as transferências de orçamento que são realizadas sem contrapartidas ou sem contratos, ainda que haja toda uma burocracia que disciplina estas transferências de um nível para outro.  E ainda da criação de leis ordinárias, sem previsão constitucional, para transferência destes recursos. Como exemplo ele fala sobre recursos para fomento às exportações.  Ou seja, o recurso recebido extra constitucionalmente, que é livre inclusive dos gastos obrigatórios que deveriam ser realizados com educação e saúde.

Trata ainda um pouco sobre o federalismo fiscal e cita o Confaz – Conselho Nacional de Política Fazendária, que consiste em um fórum de mediação, que arbitra questões sobre o ICMS. É resultado de uma previsão lateral, ele não provém de uma previsão constitucional. Origina-se de um acordo entre os estados para realização de mediação. Todos os estados participam, pois todos tem interesse em vetar uns aos outros e este fato contribui para a sua existência efetiva. Realiza a mediação e a cooperação entre os estados.

Além disso, cita a atuação da STN, como monitora dos acordos e programas de ajuste fiscal dos estados, mas que não realiza a revisão dos trabalhos dos Tribunais de Contas. Assim, a sua análise não é efetiva para todos os setores. Para os casos de crimes fiscais, apenas o que foi emitido pelo Tribunal de Contas é utilizado. A atuação da STN serve apenas para balizar a capacidade do ente de receber transferências voluntárias ou contratar operações de crédito.

Sobre o cenário futuro, o palestrante falou sobre o envelhecimento e a queda da população e sobre a tendência do FPM em valorizar extremamente a criação de municípios. Para exemplificar tal situação, ele colocou que uma pessoa poderia trabalhar no município A, apenas para garantir o recebimento do recurso, e residir, consumir e ter a sua vida no município B, que proporcionaria melhores condições de vida. Haveria muitas regiões menos desenvolvidas recebendo muito dinheiro. 

Ao final, Carlos foi questionado sobre a qualidade do gasto dos recursos destes fundos e ainda sobre o acompanhamento desta qualidade. Além disso, questionou-se a criação de outros fundos, e se para esta finalidade estaria correta a forma. O palestrante afirmou que as reclamações sobre a qualidade dos gastos são recorrentes, que a estratégia ótima é usar o recurso disponível ao máximo. Nessa lógica, os entes que recebem os recursos possuem uma visão de curto prazo, que é justamente a que provoca crise. Pois ao gastar tudo que possuem, não se preparam para possíveis mudanças, e ai são pegos de surpresa quando surgem outros gastos.  Não conseguem cumprir com todas as suas obrigações justamente pela falta de planejamento para o médio e longo prazo. Sobre o acompanhamento ele fala que depende do grau de organização e atuação da sociedade civil, quanto mais organizada, melhor a qualidade dos gastos públicos e assim vice-versa. Ele afirma que quando existe um modelo de transferência em que um lugar, por exemplo, o Sul, paga e outro lugar recebe, como por exemplo, o Norte ou Nordeste, há o que ele chama de assimetria informacional, entre quem paga e quem recebe. Quem paga sabe que está pagando, mas quem recebe, não sabe de onde vem, o recurso que entra para ele é lucro, se algum recurso se perdeu no meio do caminho, para ele não faz diferença, pois não saiu do bolso dele. Essa assimetria favorece o desperdício de recursos públicos. Finalizou dizendo que este modelo de transferências é desequilibrado.  CLIQUE AQUI para ver os Slides do Seminário.