Veja como foi: Palestra da Luíza Helena Almeida no dia 22/10

A palestrante iniciou o tema abordado discorrendo sobre o orçamento público, afirmando que este é um recurso realmente efetivo para a realização do monitoramento das políticas públicas, pois consiste em um instrumento político de execução das políticas públicas, por meio do qual se realiza o planejamento e a previsão dos gastos. Em outras palavras, ele mostra as prioridades para a implantação das políticas públicas.

Em seguida Luíza apresentou algumas conceituações de políticas públicas, relatando que elas compreendem o conjunto de decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores. Envolvem ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. Possuem caráter imperativo e envolvem uma atividade política.  Além disso, a palestrante afirmou que as políticas públicas consistem em “outputs” ou resultados da atividade política, abarcando o conjunto de decisões e ações relativas à alocação de recursos.

Prosseguiu abordando a definição de decisão política que consiste em uma escolha realizada dentre o leque de alternativas existentes, baseadas na hierarquia das preferências dos atores envolvidos. Vale ressaltar que nem toda decisão política constitui uma política pública. Luíza afirma que quanto maior a participação maior a chance das decisões políticas e consequentemente das políticas públicas de refletirem os anseios da população. Destaca-se ainda a diferença entre Política de Governo, geralmente de curta duração, que acompanham o governo, e Política de Estado, implantadas em favor da sociedade. E aqui cabe a discussão da segurança jurídica para a sociedade destas políticas, quanto mais normatizada for a política, melhor a sua proteção “contra” governos futuros. Tais políticas devem atender e refletir as demandas do Estado.

                Dando continuidade ao assunto, a palestrante diferencia monitoramento de avaliação. Afirmando que o primeiro tem como foco o resultado e a efetividade do que está sendo realizado, baseia-se na análise dos dados, considerando o planejamento e é caracterizada pela celeridade e tempestividade.  Já o segundo é tópico e exige um monitoramento constante e contínuo e pode perpassar todo o ciclo de gestão (planejamento – implementação – monitoramento e avaliação). É importante que as pessoas participem e entendam de fato o que está ocorrendo.  O orçamento é útil, pois, ajuda a identificar o planejamento, os resultados e a efetividade.

                O orçamento público é planejado por meio de três leis, a saber: a Lei do Plano Plurianual (PPA) que consiste em um planejamento de médio (longo) prazo, que prevê a arrecadação e os gastos e programas para um período de 4 anos.  Por se manter até o ano seguinte do último mandato, acaba por garantir a continuidade das políticas públicas e ainda traz uma segurança para a população, no que se refere ao rompimento das políticas decorrentes da mudança política.  Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que consiste em uma lei anual que estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro, orienta a elaboração do orçamento e faz alterações na legislação tributária. E por fim, a Lei Orçamentária Anual, por meio da qual o governo demonstra todas as receitas e despesas para o ano seguinte. Ressalta-se que ocorreram alterações na elaboração dessas leis. O PPA, por exemplo, deixou de abordar a descrição de suas ações, englobando apenas os programas, seus objetivos, indicadores, metas, iniciativas, valor global e valor de referência. As ações passaram a constar apenas na LOA.

                Com base nesses aspectos, questiona-se sobre quem fiscaliza? Segundo a Constituição Federal há três tipos de controle, o interno, externo e o social. O controle social é aquele realizado pela sociedade tanto nos espaços institucionais de participação, como Conselhos e Conferências, quanto nos espaços de articulação da própria sociedade, como Rede e Fóruns.

                O controle social é a capacidade que a sociedade organizada tem de atuar nas políticas públicas, em conjunto com o Estado, para estabelecer suas necessidades, interesses e controlar a execução dessas políticas. É um instrumento previsto na Constituição Federal. Além disso, está articulado com a democracia representativa. Consistem em formas de participação efetivadas principalmente pelos Conselhos e Conferências. A palestrante destaca que ainda há muitos conselhos incipientes, seja por falta de capital humano, por falta de capacitação e informação ou por falta de interesse.

                O exercício do controle social exige a socialização das informações, o acompanhamento e a fiscalização das Ações governamentais, o controle do orçamento público, fiscalização dos fundos públicos, avaliação de desempenho das políticas públicas, realização de reuniões abertas nos conselhos de controle social e realização de audiências, assembleias e fóruns para ampliar a participação da sociedade no controle das Políticas Públicas. A palestrante destacou, em relação à participação na formulação de projetos de lei quando estes ainda estão no executivo, a existência de um grupo de trabalho destinado as organizações da sociedade civil que participam de conselhos, que consiste em uma lista de e-mails que discute a formulação do PPA, da LDO e da LOA. Há ainda vários cursos relacionados a esta área do orçamento, disponíveis, há o fórum Brasil de orçamento, tem o CEFOR.

Os conselhos são instâncias que podem ser deliberativas ou ainda consultivas, constituídas em cada esfera do governo com caráter permanente e composição paritária (ou não), isto é, com igual número de representantes do governo e da sociedade civil. Tem como função a formulação de estratégias, controle e fiscalização da execução das políticas públicas, inclusive nos aspectos econômico e financeiro.  Seu objetivo é o controle social da gestão pública e estímulo à participação social de forma a garantir os direitos e reivindicações da população. A palestrante cita que no site http://www.agere.org.br/cursos/, encontra-se um curso de formação de conselheiros que é bem interessante.  

          Os conselhos existem nas três esferas de governo. Ressalta-se que na esfera Federal, há Conselhos setoriais de políticas públicas (saúde, educação, segurança, juventude etc) e Conselhos de Direitos com seus respectivos fundos implementados. E ainda, na esfera Estadual têm-se os conselhos estaduais de políticas públicas que funcionam em todas as unidades federadas e tem fundos implementados. Há ainda os conselhos municipais.

De acordo com a palestrante, a proliferação dos conselhos é um aspecto positivo para melhorar a participação da sociedade e a gestão das políticas públicas. Ela ainda ressalta, a importância de avaliar o funcionamento efetivo e a eficácia desses conselhos. Completa ainda dizendo que para que os conselhos funcionem adequadamente é necessário que o mesmo possua legitimidade, que seja representativo e que sua atuação tenha efetividade e eficácia. A característica mais importante que eles devem possuir é a capacidade deliberativa, de tomar decisões.

                A palestrante aborda ainda, alguns exemplos de setores em que os conselhos atuam. Citando primeiramente as políticas públicas de Juventude, afirma que a participação dos jovens é essencial para a eficiência e para a eficácia das políticas públicas. São necessários espaços para que a juventude possa contribuir desde a formulação, até a implementação, monitoramento e avaliação.

          Considerando que para que as políticas públicas tenham efeito é necessário ter orçamento, Luíza aborda a estrutura do PPA 2012-2015, citando que ela se inspirou na crítica ao orçamento programa e aos modelos racionais compreensivos de elaboração de políticas. Passou a ser menos orçamentário. Consiste em uma crítica, pois, não veem o beneficiário apenas como um cliente e nem percebe o instrumento de planejamento apenas como uma instrução financeira, tirando dele o caráter de uma programação orçamentária de longo prazo. Anteriormente trazia as ações e agora passou a trazer apenas os indicadores, objetivos, valor global e valor de referência, conforme dito no início da palestra. Este PPA foi instituído pela Lei 12593/12. Cujos artigos descrevem a sua realização e ainda define sua atuação por meio de programas temáticos (ações voltadas para a entrega de bens à sociedade) e de gestão, manutenção e serviços ao Estado (que reflete as ações destinadas ao apoio, gestão e manutenção da atuação governamental). Tratam-se basicamente de inciativas.

          Outro exemplo abordado é o de ações relacionadas ao combate do racismo institucional, que ainda de acordo com o INESC, o PLOA não tornou efetiva a intenção que foi expressa no PPA. Não há nenhuma previsão de ação orçamentária que operacionalize essa iniciativa. O que existe são indícios de que a ação de combate ao racismo institucional ficaria como ação não orçamentária. Porém, sabe-se que não é possível combater uma postura tão arraigada em nossas instituições policiais, sem que se apliquem recursos financeiros. É necessário que estas ações se tornem orçamentárias com previsão adequada de recursos.

         Dessa forma, a palestrante afirma que existem inúmeras iniciativas, que constam no PPA, mas que não constam na LOA. Completa ainda, dizendo que a criação de iniciativas foi a forma encontrada para atender as demandas sociais, ganhando um pouco mais de tempo para torna-las efetivas. Em outras palavras, foi uma forma de evitar conflitos.  

Outro exemplo abordado foi o do orçamento juventude que consiste em uma metodologia para identificar ações orçamentárias que tratam de juventude e reuni-las para um efetivo controle social e análise das políticas públicas.

A análise orçamentária é importante para o processo de controle social e de incidência política. Possibilita que as mais diversas organizações atuem na fiscalização das contas do governo e na busca pela eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas. Por fim, a palestrante fala que a metodologia dos orçamentos temáticos tem como base o orçamento direto – diz respeito somente a aquele público - e ao indireto - porcentagem do grupo específico dentro do universo maior. Afirma nesse contexto que o objetivo do orçamento é levar os recursos arrecadados para a sociedade.

Ao final da palestra, Luíza apresentou um exemplo, do Programa do Orçamento da Criança e do Adolescente Direto e do Orçamento da Juventude Indireto
2010, falando sobre orçamento autorizado, empenhado e liquidado. E sobre esse assunto, ela foi questionada acerca da diferença entre o orçamento autorizado, empenhado e liquidado, e como era procedido o controle com base nesses valores. De acordo com a palestrante, o autorizado consiste no que está determinado na lei orçamentária mais os créditos, o que efetivamente estaria disponibilizado para emprenho – o que a lei autoriza que se gaste. Dotação inicial é aquilo que está na lei. Já o empenhado, é o que efetivamente se gasta, a parte que foi para o órgão. Por fim, o liquidado é o que foi executado daquilo que foi empenhado. Para realização do controle social com vistas a comparação entre o que foi gasto e o que foi planejado, o orçamento autorizado consiste na melhor e mais factível forma para comparação e controle.

                O último questionamento se referiu à representação e às preferências de pequenos grupos que se sobressaem, sobre experiências que minimizaram o chamado “problema do carona”, de interesses que se impõe devido a representação presente. A palestrante afirma que o objetivo das ferramentas de participação, como por exemplo, dos Conselhos é justamente evitar que seja criado um clube de grupos de interesses, que a lógica de participação é a de pensar na coletividade, na sociedade como um todo e não pensar apenas no próprio interesse, de maneira individualista. Além disso, destaca que as decisões devem ser baseadas no consenso, que as ações devem sempre estar abertas a ampla participação e que devem consistir em espaços plurais em que se tenham noções de justiça e ainda que tenha um mediador que saiba conciliar os interesses. CLIQUE AQUI para ver os Slides do Seminário.